Les municipalités canadiennes et les langues officielles


Daniel Bourgeois et Yves Bourgeois
Institut Beaubassin


Soumission initiale : le 27 octobre 2010
Soumission révisée : le 27 avril 2011


Résumé

En 1967, la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme affirma le rôle critique des municipalités canadiennes en matière de langues officielles. En 1988, la Loi sur les langues officielles fit des municipalités des partenaires de premier plan dans la promotion du bilinguisme. Or, après deux générations, on ignore quelles municipalités interviennent en la matière et comment elles interviennent. À partir d’une enquête auprès de 209 municipalités canadiennes, ce texte décrit et analyse les interventions municipales favorables au bilinguisme. Plusieurs municipalités interviennent en la matière, mais le bilan est loin de la vision de la Commission royale.

Abstract

In 1967, the Royal Commission on Bilingualism and Biculturalism stated the critical role of Canadian municipalities in official languages. In 1988, the Official Languages Act made municipalities full partners in the promotion of bilingualism. After two generations, we do not know which municipalities intervene in the matter or how they intervene. This article presents and analyses the results of a survey of 209 Canadian municipalities on official languages. It reveals that many municipalities intervene, but these interventions are far from the objectives of the Royal Commission and the Official Languages Act.

Les auteurs ont reçu l’appui du Conseil de recherche en sciences humaines du Canada.
Introduction

Les langues officielles sont un enjeu critique au Canada (McRoberts, 1997). Elles sont à la source de la « crise nationale » notée par la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme il y a 45 ans (CRBB, 1965), crise qui a quasiment mené à la sécession du Québec. Depuis 1969, le gouvernement du Canada a multiplié les efforts pour créer un pays bilingue a mari usque ad mare. Les gouvernements des neuf provinces à majorité anglophone et des trois territoires boréaux y ont aussi contribué (Bourgeois et coll., 2007). Or, quelle a été la contribution des municipalités?

Ce texte trace un bilan des interventions municipales en matière des langues officielles au Canada à partir d’un questionnaire posté en 2006 à 209 municipalités canadiennes. Elles furent choisies soit parce qu’elles avaient un statut bilingue, établi par une résolution ou un arrêté municipal ou par loi ou règlement provincial, soit parce qu’elles comprennent une population minoritaire qui représente au moins dix pour cent des citoyens. Nous postulions que ces municipalités étaient les plus favorables au bilinguisme et méritaient une première passe. Au total, 101 municipalités ont participé, dont 33 du Québec.

Hormis l’Île-du-Prince-Édouard, où aucune des deux municipalités visées n’a répondu à l’appel, le taux de réponse dans chaque province frise la moitié des municipalités visées. Ainsi, en plus d’un taux fiable dans l’ensemble du pays, nous avons obtenu un taux fiable dans chacune des provinces. Néanmoins, il existe un biais en faveur des municipalités les plus nombreuses. Ainsi, malgré un taux acceptable de réponses de la part des plus petites municipalités (les municipalités de moins de 5000 habitants représentent 80% des 209 municipalités visées), le taux de participation des plus grandes municipalités est un peu plus élevé que leur proportion (25%). Nous pensons que plusieurs de ces petites municipalités n'ont pas répondu au questionnaire parce qu’elles ont peu de personnel à temps plein pour le faire. Néanmoins, la différence ne nous semble pas significative.

Ce texte présente un inventaire des interventions municipales en la matière. Il s’agit de la première partie d’un projet de recherche qui veut étudier le lien entre les institutions sous-étatiques et les nouveaux mouvements nationalistes (Bourgeois et Bourgeois, 2005). Avant de présenter les données de l’enquête, nous présentons la problématique afférente.

La problématique

Le rôle des municipalités en matière de langues officielles et en ce qui concerne l’identité et l’épanouissement des minorités en général, comporte un double volet. Le premier est pratique et porte sur les interventions concrètes en la matière. Le second est théorique et porte sur le lien entre les institutions sous-étatiques ou administratives et la complétude institutionnelle minoritaire et le nationalisme administratif qui peuvent en découler.

a) Le volet pratique

Dans son rapport, la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme affirma le rôle important des institutions municipales en ces matières. Les municipalités étaient importantes car leurs services avaient un grand impact sur la vie des gens et c’est au niveau local où les communautés linguistiques se côtoient quotidiennement (voir Ninyoles, 1969). Pour impliquer les municipalités, la Commission fit du district bilingue la « pierre angulaire » de ses 150 recommandations (CRBB, 1967 : 110). Au sein de ses frontières administratives, les institutions fédérales, provinciales et municipales devaient offrir leurs services et leurs communications dans les deux langues officielles. Le district bilingue avait aussi un objectif politique, davantage important : la proclamation officielle d’une cinquantaine de régions bilingues un peu partout dans un pays anglicisant offrirait une reconnaissance territoriale et culturelle symbolique à ces communautés minoritaires.

Le district bilingue devint la pierre angulaire de la Loi sur les langues officielles de 1969. Or, malgré deux rapports qui en précisaient le nombre et les frontières dans les années 1970, le gouvernement fédéral n’établit aucun district bilingue, principalement parce que les gestionnaires responsables ont négligé son objectif symbolique (Bourgeois, 2006).

Malgré l’importance des municipalités en matière de bilinguisme et l’effervescence du sujet dans les années 1960, plusieurs municipalités, notamment la Ville de Moncton, s’opposèrent au bilinguisme (LeBlanc, 1996). Et malgré l’intervention de plusieurs municipalités, la grande majorité des municipalités n’est pas intervenue en la matière.

En 1988, le Parlement du Canada revint à la charge en adoptant une nouvelle Loi sur les langues officielles qui demande au gouvernement fédéral d’inciter les municipalités à faire leur part. L’article 43.1 (d) lui demande de prendre des mesures « pour favoriser la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne et, notamment, toute mesure […] pour encourager et aider les gouvernements provinciaux à favoriser le développement des minorités francophones et anglophones, et notamment à leur offrir des services provinciaux et municipaux en français et en anglais » (nous soulignons). Depuis, Patrimoine canadien a signé des ententes de collaboration avec les gouvernements provinciaux; plusieurs d’entre eux contribuent à la prestation de services et de communications au public dans les deux langues officielles de la part des institutions municipales, y compris la traduction d’arrêtés municipaux. Ce ministère fédéral a également appuyé les efforts de la Fédération canadienne des municipalités qui, entre autres, a publié un guide pour faciliter la tâche des municipalités voulant offrir des services bilingues. Il a aussi appuyé l’établissement d’associations de municipalités bilingues ou francophones en Ontario, au Nouveau-Brunswick et au Manitoba.

b) Le volet théorique

On sait depuis longtemps que le nationalisme comprend un aspect territorial (Bauer 1987, Smith, 1991). Cela s’explique en partie par le fait que les minorités linguistiques ont tendance à se regrouper, que ce soit dans certaines régions d’un État (Williams, 1987) ou au sein de certaines villes (Roseman et coll., 1996). L’agrégation minoritaire se produit pour plusieurs raisons, notamment neuropsychologiques (Laponce, 1991) et politiques (Laponce, 1985; Bell et Tepperman, 1979). Entre autres, la concentration spatiale offre à une minorité une plus grande influence électorale dans une circonscription et augmente sa chance d’obtenir des services publics dans sa langue selon les formules mathématiques afférentes à « là où le nombre le justifie ». Une masse critique contribue aussi à la survie de la minorité en facilitant la vente de produits et de services culturels (Peach, 1996) et l’établissement d’institutions civiles protectrices (Breton, 1964; Horowitz, 1985).

Des recherches en géographie politique portant sur les manifestations nationalistes récentes réaffirment le lien important entre l’espace politique et l’identité minoritaire (Herb et Kaplan, 1999; Safran et Maiz, 2000; Bourgeois et Bourgeois, 2005). Entre autres, ces recherches montrent que certaines communautés minoritaires adoptent des stratégies institutionnelles pour apprivoiser l’espace sociopolitique (Paasi, 1997). Nos propres recherches ont aussi montré que certaines minorités adoptent des stratégies territoriales pour apprivoiser les institutions sous-étatiques qui les desservent (Bourgeois et Bourgeois, 2005). En effet, certaines minorités ciblent des conseils municipaux, des conseils scolaires, des régies de santé et des commissions de développement économique pour assurer leur épanouissement et résister à l’État providentiel standardisant (Bourgeois et Bourgeois, 2007). En découle parfois un « nationalisme administratif », concept selon lequel des minorités s’affairent à apprivoiser des institutions décentralisées de l’État dont l’aire de service coïncide aux frontières communales minoritaires (Bourgeois, 2007). Ces efforts visent à saisir les leviers décisionnels, la légitimité démocratique et les ressources humaines, financières et matérielles de ces institutions pour des fins nationalistes. Ainsi, il présente une variation sur le thème du néo-institutionalisme (Scott, 2001).

Le nationalisme administratif part également du concept de complétude institutionnelle (Breton, 1964), mais le premier porte sur les institutions décentralisées établies par l’État plutôt que les institutions civiles établies par les minorités. L’aspect politique est favorisé aux autres aspects sociologiques. Nous partageons néanmoins certaines des conclusions de Breton, notamment celle qui affirme que la qualité institutionnelle importe davantage que la quantité d’institutions. Dit autrement, certaines institutions sont plus importantes que d’autres. C’est notamment le cas des écoles (Bourgeois, 2004). Une minorité assurera donc davantage sa survie et son épanouissement en établissant ou apprivoisant quelques institutions importantes qu’en établissant ou apprivoisant une panoplie d’institutions peu importantes. En effet, certaines minorités linguistiques ciblent quelques institutions sous-étatiques clés davantage que plusieurs institutions civiles (Bourgeois et Bourgeois, 2005). Après l’école, elles ciblent les institutions hospitalières et municipales (Bourgeois, 2007).
Nos études de cas nous permettent d’expliquer pourquoi ce nationalisme administratif surgit et pourquoi ces institutions décentralisées importent aux yeux des nationalistes. On ne connaît toutefois pas l’ampleur du phénomène. Les rapports de la Commission royale et les programmes de Patrimoine canadien ont-ils porté fruit? Combien de municipalités interviennent en matière de langues officielles? De quelle façon interviennent-elles? Il importait de recenser la contribution des municipalités à l’épanouissement collectif des communautés minoritaires, soit par rapport aux services, soit par rapport à leur identité.

Nous postulions que les municipalités desservant une minorité importante, voire celles au sein desquelles la minorité formait en fait la majorité de la population, seraient les plus actives sur le plan des langues officielles et de l’épanouissement minoritaire. Selon cette logique, plus une minorité est importante, plus sa municipalité interviendrait en sa faveur. Nous avons donc sondé 209 municipalités canadiennes en 2006 comme point de départ.

Les données

Nous divisons la présentation de nos données en trois parties. La première présente un profil des 101 municipalités ayant participé au questionnaire. La deuxième présente leurs réponses aux trois questions principales. La dernière présente les résultats d’un atelier national impliquant les associations de municipalités francophones du Canada et dont le but était d’expliquer et de commenter les résultats des 101 réponses au questionnaire.

a) Le profil des 101 municipalités participantes

Deux tiers (65) des 101 municipalités répondantes sont du Québec (33) et du Nouveau-Brunswick (32), alors que 17 sont de l’Ontario, 13 du Manitoba, deux chacune de l’Île-du-Prince-Édouard et de l’Alberta et une de la Saskatchewan et de la Nouvelle-Écosse.

Trois quarts des 101 municipalités sont de petite taille. D’une part, elles ont moins de 5000 résidents. D’autre part, moins du quart des municipalités ont plus de 20 employés.

Les municipalités du Québec se distinguent des autres municipalités en ce qui concerne leur statut linguistique. Depuis l’adoption, en 1977, de la Charte de la langue française, seules les municipalités desservant une citoyenneté majoritairement anglophone peuvent être désignées bilingues, c’est-à-dire exemptes du statut officiellement francophone. Environ 82 pour cent des municipalités québécoises ayant répondu au sondage sont officiellement bilingue. La quasi totalité d’entre elles sont bilingues en vertu d’une loi ou d’un règlement provincial. Pour leur part, la moitié (47 %) des municipalités sises dans les autres provinces n’ont aucun statut linguistique, alors que 35 pour cent sont officiellement bilingues et 18 pour cent sont unilingues francophones. Parmi ces 52 pour cent qui ont un statut linguistique, deux tiers l’ont obtenu par décision municipale, alors que l’autre tiers a obtenu ce statut par loi ou règlement provincial.

Notons que plusieurs répondants confondent le fait d’offrir des services bilingues et celui d’être désigné officiellement bilingue. Au Nouveau-Brunswick, par exemple, la Loi sur les langues officielles oblige les huit cités et les (15) municipalités au sein desquelles la clientèle minoritaire forme au moins 20 pour cent de la population à offrir leurs services et leurs communications dans les deux langues, mais elle ne leur accorde aucun statut linguistique (bilingue ou unilingue). Pourtant, le tiers des répondants ont indiqué une désignation provinciale à ce sujet. Les municipalités peuvent adopter des résolutions ou des politiques en ce sens, mais nos recherches indiquent que très peu d’entre elles l’ont fait. Il faut donc interpréter ces données avec prudence.

Dans la plupart des municipalités sondées, la langue principale de communication interne est la langue minoritaire (anglais au Québec, français ailleurs), mais les deux langues sont utilisées régulièrement. Ce bilinguisme complet existe dans la plupart des services de la municipalité : ingénierie et travaux publics, développement économique, incendie, loisirs et récréation, arts et culture, aménagement urbain, promotion du tourisme, finances, mesures d’urgence, réception (hôtel de ville) et secrétariat/greffier. Les municipalités du Québec font exception en ce qui concerne les services policiers, le transport public et les déchets solides. Cela s’explique par le fait que ces services sont fournis à la municipalité par un palier régional (les municipalités régionales de comté ou MRC) et que celles-ci font affaire en français uniquement en vertu de la Charte de la langue française de 1977. Aussi, les municipalités étant petites, rares sont celles qui offrent un transport public.

Trois quarts des municipalités, tant au Québec qu’ailleurs, peuvent offrir leurs services dans les deux langues car leurs ressources humaines sont bilingues. D’une part, la grande majorité des employés est bilingue dans trois quarts des municipalités répondantes. En fait, tous les employés sont bilingues dans 30 pour cent des municipalités québécoises et la moitié des autres municipalités. D’autre part, la grande majorité des conseillers élus dans la plupart des 101 municipalités sont bilingues. En fait, tous les conseillers élus sont bilingues dans 30 pour cent des municipalités québécoises et 46 pour cent des autres municipalités, alors que la majorité des échevins sont bilingues dans 46 pour cent des municipalités québécoises et 24 pour cent des autres municipalités. Seulement six pour cent des municipalités québécoises et cinq pour cent des municipalités sises dans les autres provinces sont gouvernées par un conseil unilingue (langue minoritaire).

b) Les réponses aux trois questions principales

Parmi la vingtaine de questions, trois portaient sur l’essentiel. D’abord, quels services et communications les municipalités offrent-elles dans les deux langues officielles? Le tableau 1 présente une liste de 14 types de services et communications, le pourcentage des municipalités qui offrent (jamais, parfois, toujours) ces services et communications dans les deux langues officielles et la moyenne (sur 3) des municipalités québécoises et d’ailleurs qui offrent ces services et communications dans les deux langues officielles.


Insérer Tableau 1


Le tableau 1 montre clairement que les municipalités sondées font un grand effort pour fournir des documents bilingues, mais peu d’effort pour offrir une communication orale dans les deux langues. Les annonces, dépliants, bulletins et communiqués de presse sont toujours offerts dans les deux langues dans trois quarts des municipalités, alors que les réponses aux communications écrites (70 %), les procès-verbaux du Conseil (60 %), le site web municipal (57 %), les amendes, permis, formulaires et factures (55 %), les affiches de la municipalité (51 %), les arrêtés et règlements municipaux (45 %) et les politiques de la municipalité (43 %) le sont toujours. Si on ajoute les « parfois », les taux atteignent les deux tiers des municipalités et, dans certains cas, le seuil des 90 pour cent.

Hormis les réponses aux communications orales (73 % des municipalités les offrent toujours dans les deux langues et 19 % les offrent parfois) et les consultations publiques (49 % et 25 %, respectivement), les autres communications orales sont rarement offertes dans les deux langues officielles. Notons toutefois que ces services et communications peuvent être offerts dans les deux langues étant donné le haut taux de bilinguisme chez les fonctionnaires et les élus municipaux. Ainsi, ces réunions se déroulent normalement dans la langue minoritaire car elle est la lingua franca de la municipalité. Aussi la traduction simultanée n’est-elle pas nécessaire dans la plupart de ces municipalités car les gens qui assistent aux réunions publiques comprennent la langue minoritaire.

Le tableau 1 montre également une différence entre les municipalités du Québec et celles d’ailleurs. En général, les premières offrent davantage de services et de communications dans les deux langues officielles que les secondes. En fait, seulement trois des quatorze types de services et de communications sont moins bilingues au Québec qu’ailleurs : (1) l’affichage municipal, (2) les amendes, permis, formulaires et factures et (3) l’affichage commercial. Personne ne devrait être surpris en ce qui concerne l’affichage municipal et commercial étant donné la réglementation stricte à ces sujets qui découle de la Charte de la langue française. On peut toutefois se surprendre de constater que plusieurs affiches municipales soient bilingues au Québec étant donné la règlementation rigide. Si la Ville de Dieppe, au Nouveau-Brunswick, et les municipalités de Clarence-Rockland et de La Nation, en Ontario, sont intervenues en matière d’affichage commercial depuis environ dix ans, les municipalités québécoises font chefs de file en matière de bilinguisme.

La deuxième question clé portait sur la contribution des municipalités à l’épanouissement de leur communauté linguistique minoritaire. Le tableau 2 présente 19 façons possibles dont les municipalités peuvent intervenir en ce sens, le pourcentage des 33 municipalités du Québec et des 68 municipalités d’ailleurs qui sont intervenues et la moyenne de succès (sur une échelle de 6) que ces municipalités attribuent à chacune de leurs interventions.


Insérer Tableau 2


La conclusion principale du tableau 2 est que les municipalités interviennent rarement en faveur de l’épanouissement minoritaire. Rappelons que les municipalités sondées sont parmi les plus susceptibles d’intervenir, étant donné leur statut bilingue et/ou la masse critique minoritaire en leur sein, ce qui permet de croire que les autres municipalités du pays interviennent fort probablement moins. À peine une municipalité sur cinq hors-Québec s’affaire à assurer que la toponymie locale reflète l’identité minoritaire, à doter la bibliothèque municipale de livres et d’autres documents dans la langue minoritaire, à encourager les commerces à offrir leurs services dans les deux langues et à organiser des célébrations propres à la culture minoritaire, même si la minorité est en fait la majorité dans la plupart de ces municipalités. Les interventions au Québec sont encore plus rares. On conclut que les municipalités bilingues s’affairent davantage à assurer des services et des communications dans la langue minoritaire, notamment des communications écrites, qu’à contribuer à l’épanouissement culturel et collectif de la communauté minoritaire.

Le tableau 2 montre également que les municipalités interviennent davantage dans le domaine culturel que politique. Établir un conseil consultatif ou un comité du conseil afférent aux dossiers minoritaires, accorder un veto à la communauté minoritaire sur les décisions du conseil municipal qui lui sont défavorables, réserver des sièges au conseil municipal pour la minorité linguistique, considérer l’impact des décisions du conseil sur la communauté minoritaire et établir un quartier « minoritaire » sont des interventions très rares au Canada. En fait, nous les avions insérées pour fins de comparaison avec les interventions municipales en Europe (Eider, 1993), sans penser que les municipalités au Canada s’y affairaient. C’est évidemment le cas, même si, depuis les fusions il y a dix ans au Québec, on compte des arrondissements bilingues, notamment à Montréal et à Sherbrooke (Lennoxville), et le quartier Saint-Robert de Winnipeg est désigné bilingue. Ces exceptions mériteraient néanmoins une analyse ultérieure plus approfondie.

Le tableau 2 montre aussi un taux de succès relativement fort, au Québec mais davantage ailleurs, ainsi que quelques échecs relatifs au Québec. Ainsi, malgré la rareté des efforts, ceux-ci sont plutôt efficaces. En fait, les répondants affirment avoir très bien réussi à doter la bibliothèque municipale de livres dans la langue minoritaire, à assurer que la toponymie respecte la minorité, à inciter la province, le gouvernement fédéral et les commissions régionales à offrir leurs services dans les deux langues au sein de la municipalité, à organiser des concerts et spectacles dans la langue minoritaire, à offrir des activités récréatives et de loisirs dans la langue minoritaire, à entretenir des relations avec des organismes communautaires minoritaires et à consulter la communauté minoritaire pour identifier ses besoins. Par contre, le taux de réussite est très faible, surtout au Québec, en ce qui concerne l’établissement d’un conseil consultatif ou d’un comité du conseil afférent aux dossiers minoritaires, l’accord d’un veto à la minorité sur les décisions du conseil municipal qui auraient un impact négatif, l’octroi de sièges au conseil municipal à la minorité linguistique, l’arbore du drapeau de la minorité et l’établissement d’un quartier « minoritaire » au sein de la municipalité. Rappelons que, hormis l’arbore du drapeau minoritaire, ces autres interventions sont très rares au Canada.

Le questionnaire demandait aux répondants d’expliquer leurs succès et échecs relatifs. Trois raisons principales expliquent les succès obtenus. La plus importante raison est la démographie, c’est-à-dire la masse critique minoritaire. En fait, la minorité forme la majorité des citoyens dans la plupart des municipalités sondées. Cette masse critique lui permet de se doter d’écoles et d’autres institutions locales oeuvrant à l’épanouissement minoritaire. Elle lui permet également de faire de la langue minoritaire la lingua franca communautaire et un fait accompli. En deuxième lieu, la municipalité a reçu l’appui des associations minoritaires locales et provinciales. Enfin, le succès noté est attribuable à la collaboration du gouvernement provincial, notamment son appui financier. En fait, les municipalités avouent être trop petites et trop pauvres pour défrayer la traduction de tous leurs documents, notamment les arrêtés municipaux. La masse critique en l’occurrence est donc davantage reliée à la proportion de minoritaires qu’à leur nombre brut.

Les échecs relatifs sont imputables à trois facteurs. Le plus important facteur est que la communauté minoritaire n’exprime pas le besoin pour un service ou n’en profite pas lorsqu’il est offert. Pourtant, la minorité est en fait majoritaire dans la plupart des municipalités sondées et reçoit ses services municipaux dans sa langue. Le deuxième facteur d’échec est le manque de fonds pour défrayer les coûts des efforts. Certaines municipalités ont réduit leurs services bilingues suite à des compressions provinciales. Le troisième facteur est unique au Québec et est imputable à la Charte de la langue française : des efforts municipaux ont subi l’échec lorsque la province a imposé son véto.

La troisième question substantive portait sur la contribution potentielle des municipalités à l’épanouissement de leur communauté linguistique minoritaire. Le tableau 3 indique un très fort taux de réponses favorables, à deux exceptions au Québec : promouvoir l’anglais comme langue de travail au sein de la municipalité et représenter les intérêts minoritaires.


Insérer Tableau 3


c) Les résultats de l’atelier national

En avril 2007, nous convoquions à Québec huit dirigeants des associations francophones des municipalités du Nouveau-Brunswick, de l’Ontario, du Manitoba et du Québec à un atelier de réflexion de trois heures pour commenter les résultats du questionnaire. Nous les regroupons en cinq thèmes principaux. Premièrement, les porte-parole n’étaient pas surpris des résultats. Malgré des efforts menés par plusieurs municipalités partout au pays avant la crise linguistique des années 1960, ces leaders affirment que l’implication municipale en matière de langues officielles est un phénomène rare et plutôt récent. Ils attribuent le changement positif des dernières années à plusieurs facteurs, notamment la « conscientisation » et l’affirmation identitaire minoritaires (« On était gênés de prendre notre place. Maintenant, on n’a pas peur de s’afficher. »), ainsi que le rôle plus actif des municipalités (« On n’est plus seulement des pourvoyeurs de routes p’is d’eau et d’égoût p’is déblayer la neige; on commence à avoir une participation un peu différente avec les bibliothèques p’is les centres culturels. […] notre contact avec la population est de plus en plus important. »). Puisque la minorité linguistique forme en fait la majorité des habitants, la conscientisation minoritaire et l’implication accrue des municipalités dans des domaines plus sociaux font en sorte qu’elles interviennent de plus en plus au bénéfice de la langue et la culture minoritaires. Ils notent aussi l’acceptation accrue du bilinguisme par la majorité. Le conseil unilingue anglophone de Timmins, en Ontario, par exemple, a demandé à la communauté francophone de lui faire part de ses besoins en matière de services et de programmes municipaux. On apprécie ce « changement d’attitude » de la part de la minorité et de la majorité, car le municipal importe beaucoup au « quotidien ».

Par contre, ils notent le danger de l’urbanisation croissante et des fusions des dernières décennies. Ainsi, des communautés historiquement minoritaires situées en banlieue des grandes villes, telles Vanier à l’est d’Ottawa, sont devenues de plus en plus bilingues et parties intégrales du centre urbain dominé par la majorité linguistique. Ils constatent un certain « recul » à la suite des « transformations gouvernementales. » Ils craignent que cette dynamique réduise graduellement les services bilingues, ce qui risque de provoquer une « bataille » entre les deux communautés linguistiques, et que l’urbanisation mène à « l’assimilation » (voir Beaudin, 1999). Ils ajoutent que les municipalités au sein desquelles la minorité forme la majorité des citoyens sont plus disposées au bilinguisme que les municipalités avoisinantes au sein desquelles la minorité forme une petite partie des citadins. Par exemple, Hearst, en Ontario, et Edmundston, au Nouveau-Brunswick, sont bilingues même si 95 pour cent des habitants sont francophones, alors que des villes de taille comparable au sein desquelles la majorité anglophone représente 95 pour cent de la population locale n’offrent aucun service bilingue. Deux poids, deux mesures, concluent-ils. Même dans une ville comme Bathurst, au Nouveau-Brunswick, où la population est moitié anglophone, moitié francophone, le service en français fait parfois défaut et l’identité acadienne est négligée. Certains concèdent qu’une résolution donnant le statut « bilingue » à une municipalité est un acte davantage « symbolique », notamment « dans une réalité de mondialisation et d’Amérique du Nord avec une extrême puissance d’attraction de l’anglais ». Néanmoins, ajoute-t-on, « le symbolisme est important. »

Troisièmement, on accorde beaucoup d’importance aux employés. On reconnaît que, même dans les petites municipalités, le personnel est le point de contact quotidien des citoyens et peut assurer un service bilingue efficace. On explique que, dans la plupart des municipalités sondées, « tous les employés sont bilingues, que ça soit le balayeur de rue, que ça soit le chauffeur de camion; aucun employé n’est engagé s’il n’est pas bilingue. » Ainsi, « à partir du moment où les employés sont bilingues, t’as à peu près pas d’autres problèmes ». Par contre, certains s’inquiètent du fait que, notamment dans les petites municipalités, l’embauche d’une direction générale unilingue anglophone, en particulier, fera en sorte que l’anglais deviendra « la langue administrative de la ville. »

Enfin, les chefs de file affirment que la petite taille des municipalités apporte des défis particuliers en la matière. Dans les mots d’un intervenant, « il y a une corrélation directe au niveau de la grosseur [de la municipalité] et comment elle va desservir au niveau des langues officielles. » La petite taille des municipalités, par exemple, donne des revenus insuffisants pour défrayer les coûts élevés de traduction, ce qui explique pourquoi les municipalités offrent rarement ce service au public. Certains, par contre, arguent que la masse critique est secondaire à « l’engagement des gens dans la communauté. » Un répondant explique que « des fois, ça prend juste une, deux, trois personnes qui poussent la municipalité à prendre des engagements qui vont faire une différence. » On ajoute que les 100 000 francophones vivant à Toronto forment une masse critique importante, mais ne réussiront pas à « avoir les mêmes services [en français] qu’ils ont [dans] un petit village de 500 habitants. » Un autre ajoute que même une grande ville comme Ottawa limite la traduction simultanée aux réunions du comité plénier et du comité sur les services en français à cause du « coût trop élevé », malgré un octroi de « 500 000 [$] de Patrimoine canadien. » D’autres arguent que les municipalités minoritaires ou bilingues relativement petites doivent penser autrement : au lieu de se concentrer sur le patelin, elles seraient plus sages de se réseauter afin de former une masse critique positive. On cite les associations provinciales francophones de municipalités en exemple : « Cette fierté qu’on ne retrouve pas partout mais qui commence à s’implanter au niveau municipal, vous l’avez maintenant [à cause de] ces associations. » On note également que « les villages francophones travaillent ensemble en région; ils n’avaient jamais fait ça avant. » Ainsi, les municipalités « ne se sentent pas toutes seules. » On note également l’apport du gouvernement fédéral et de certaines provinces. Néanmoins, ils reconnaissent que le nerf de la guerre est local et quotidien, d’où l’importance pour la municipalité de créer des « espaces » en français pour les jeunes, notamment pour les sports et les arts.

Conclusion

Ce survol montre que plusieurs municipalités canadiennes interviennent en matière de langues officielles, tant en ce qui concerne la prestation de services bilingues qu’en ce qui concerne l’épanouissement de la communauté minoritaire. Il montre également qu’elles accordent plus d’importance à la prestation de services et de communications dans la langue minoritaire, notamment les communications écrites, qu’à l’épanouissement de la minorité en son sein. Cependant, ces interventions sont relativement récentes et on note une importance accrue des municipalités et de leurs interventions en matières sociales, ce qui semble de bon augure pour les langues officielles et le bilinguisme au Canada.

Cependant, il y a un long chemin à parcourir avant que les municipalités jouent le rôle en matière de langues officielles que l’avait souhaité la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme en 1967 et le Parlement canadien en 1988. Les mesures municipales sont disparates et indépendantes d’un encadrement conceptuel ou théorique. Dit autrement, on semble procéder au fur et à mesure sans se fier à un argumentaire étoffé et sans établir d’objectifs précis. Le guide pratique publié par la Fédération canadienne des municipalités a incité plusieurs municipalités à fournir des services dans les deux langues officielles, mais il est muet sur l’épanouissement collectif de la minorité. Par ailleurs, plusieurs municipalités ont un statut « bilingue » mais davantage pourraient l’être. De plus, certaines ont obtenu ce statut de façon officielle (adoption d’un arrêté ou d’une résolution municipale), alors que d’autres ont suivi un processus discret (politique interne). Comme le montre les récents débats afférents aux arrêtés sur l’affichage commercial à Clarence-Rockland, en Ontario, et à Dieppe et Moncton, au Nouveau-Brunswick, le rôle des municipalités en matière des langues officielles reste à définir.

Cette définition dépendra ultimement des citoyens et de leurs conseils municipaux, ainsi que du personnel à leur appui, mais étant donné la petite taille de la grande majorité des municipalités bilingues, il dépendra également des interventions fédérales et provinciales. La Loi sur les langues officielles du Canada oblige le gouvernement fédéral à aider les gouvernements provinciaux à « encourager et à favoriser le développement des minorités francophones et anglophones, et notamment à leur offrir des services provinciaux et municipaux en français et en anglais ». Or, l’engagement du gouvernement fédéral dans le dossier municipal semble incertain, notamment parce que les institutions municipales sont une responsabilité provinciale. Pour leur part, les gouvernements provinciaux et territoriaux commencent à reconnaître le potentiel des municipalités (Bourgeois et coll., 2007), mais leur conviction à cet égard semble incertaine et fonction de fonds fédéraux. Par ailleurs, les restructurations municipales et les vagues de décentralisation récentes (Lesage et Garcea, 2005; Sancton et Young, 2009) suggèrent un rôle municipal accru.

Comme le montre le tableau 4, une bonne collaboration existe entre les municipalités bilingues et les gouvernements fédéral et provinciaux en matière de langues officielles. La première colonne indique le pourcentage de municipalités qui collaborent avec les instances en matière de langues officielles alors que la seconde indique la qualité de la collaboration avec chacune (sur une échelle de 6). Les municipalités francophones ou bilingues de l’Ontario, du Nouveau-Brunswick et du Manitoba entretiennent autant de relations avec le gouvernement provincial qu’avec les organismes communautaires francophones et davantage avec le provincial qu’avec le fédéral. Par contre, la qualité de leur collaboration avec les institutions provinciales est bien inférieure à celle qu’elles entretiennent avec les organismes minoritaires. En fait, la collaboration avec les gouvernements provinciaux est de qualité inférieure à toutes les autres. La même conclusion s’applique au Québec. En fait, la collaboration des municipalités bilingues du Québec avec le gouvernement de cette province en matière de langues officielles est très faible (3,4 sur 6). La collaboration avec le gouvernement fédéral est à peine meilleure. La collaboration avec les municipalités avoisinantes et les autres municipalités bilingues est relativement moins importante, mais la qualité de cette collaboration est remarquable.

On peut ainsi regretter l’abandon par le gouvernement fédéral des districts bilingues et de leurs objectifs administratif (assurer la prestation de tous les services et communications fédérales, provinciales et municipales dans les deux langues officielles) et symbolique (offrir une reconnaissance territoriale officielle à la minorité linguistique). En effet, ce mécanisme aurait fort probablement accompli ces deux objectifs il y a longtemps et les réponses à notre sondage auraient fort probablement été plus favorables aux minorités. Par contre, le fait que certaines minorités aient pris les choses en main et poussé leurs conseils municipaux à intervenir en la matière – dit autrement : ils ont manifesté un nationalisme administratif – peut enraciner davantage le mouvement et obtenir des résultats plus efficaces à long terme qu’une solution tripartite parachutée de Ottawa. Or, étant donné la lenteur des progrès accomplis par l’approche locale, on peut s’en douter. Le district bilingue, notamment son objectif symbolique, mérite donc un second regard.



Insérer Tableau 4



Le bilan initial des interventions municipales en matière de langues officielles est plutôt positif, mais il n’est pas à la hauteur des attentes de la Commission royale et de la Loi sur les langues officielles du Canada. Étant donné le rôle croissant des municipalités dans la vie quotidienne (Lesage et Garcea, 2005), ce bilan mitigé risque de poser de sérieux défis dans le futur. À en juger par les débats houleux sur l’affichage commercial bilingue dans certaines municipalités de l’est de l’Ontario et du sud-est du Nouveau-Brunswick, le rôle des conseils municipaux en matière de langues officielles est loin de faire consensus. Or, plusieurs municipalités interviennent en la matière et le font de plus en plus. Il reste à voir si cette tendance se maintiendra et si les municipalités se limiteront à la prestation de services et de communications au public dans les deux langues officielles ou accepteront également de contribuer à l’épanouissement de la communauté minoritaire en leur sein. Il reste aussi à voir si davantage de municipalités se déclareront symboliquement bilingues (la majorité des municipalités ayant un statut bilingue l’ont adopté depuis 1988), et si ces déclarations combleront le vide symbolique laissé par l’abandon des districts bilingues.

Entre temps, on peut valider quelques conclusions émanant des études de cas sur le nationalisme administratif. Lors de l’atelier, les chefs de file municipaux ont confirmé que leurs citoyens francophones ciblent leurs institutions municipales et revendiquent un apport accru en matière de langues officielles de leurs conseils municipaux. Ils ajoutent que les citoyens ne perçoivent plus les municipalités comme simple pourvoyeuses de services et d’infrastructures de base et qu’ils les poussent à intervenir davantage en matières socioculturelles, ce qui ouvre davantage la porte au nationalisme administratif. Enfin, ils notent que la petite taille de plusieurs municipalités limite leur capacité d’agir, mais ils notent également la collaboration croissante entre municipalités sur les plans régionaux, provinciaux et national pour contrer ce défi. Le bilan définitif du nationalisme administratif et des interventions municipales en la matière reste donc à faire.












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Tableau 1

Prestation de services et communications bilingues dans les municipalités canadiennes (pourcentage des 101 municipalités répondantes qui offrent chaque service ‘jamais’, ‘parfois’ et ‘toujours’ dans les deux langues officielles, ainsi que la moyenne sur 3,00 des 33 municipalités du Québec et 68 municipalités d’ailleurs au Canada qui offrent ces services : jamais = 0; parfois = 1; toujours =2)

jamais parfois toujours Québec Ailleurs
Traduction simultanée des réunions publiques 51 14 32 2,16 1,62
Traduction simultanée des réunions à huis clos 64 10 16 1,58 1,42
Traduction simultanée des comités du conseil 56 16 23 1,93 1,52
Réunions de consultation publique 23 25 49 2,45 2,18
Procès-verbaux du conseil 24 13 60 2,43 2,33
Arrêtés et règlements municipaux 23 29 45 2,37 2,15
Politiques municipales 27 27 43 2,16 2,15
Affichage municipal (ex : Rue Main Street) 22 26 51 1,88 2,49
Site web municipal 15 9 57 2,83 2,42
Annonces, dépliants, bulletins, communiqués de presse 10 11 76 2,94 2,55
Amendes, permis, formulaires, factures 18 24 55 2,38 2,38
Réponses aux communications écrites (ex : lettres) 7 21 70 2,87 2,53
Réponses aux communications orales (ex : téléphone) 5 19 73 2,87 2,62
Affichage commercial (ex : noms, annonces) 17 44 35 2,13 2,23














Tableau 2

Contributions municipales canadiennes à l’épanouissement de la minorité linguistique
(pourcentage des 33 municipalités du Québec et des 68 municipalités d’ailleurs ayant répondu positivement en ce qui concerne chacune des interventions indiquées, ainsi que l’autoévaluation de leur succès sur une échelle de 6,00)

Intervention au Québec Succès au Québec Intervention
ailleurs Succès ailleurs
Toponymie dans la langue minoritaire 18,2 % 4,25 29,9 % 5,33
Promotion du patrimoine minoritaire 15,2 % 3,73 11,9 % 4,36
Encourager les commerces à offrir leurs services dans les deux langues 9,1 % 4,00 20,9 % 4,61
Livres, etc. dans la langue minoritaire dans la bibliothèque municipale 21,2 % 5,29 22,4 % 5,49
Recrutement d’immigrants minoritaires 9,1 % 4,33 4,5 % 3,35
Inciter la province à offrir leurs services dans les deux langues 12,1 % 3,87 16,4 % 5,14
Inciter le gouvernement fédéral à offrir ses services dans les deux langues 9,1 % 4,53 11,9 % 5,21
Inciter les commissions régionales à offrir leurs services dans les deux langues 6,1 % 3,81 10,4 % 5,28
Organiser des concerts, spectacles, etc. dans la langue minoritaire 6,1 % 4,57 14,9 % 4,83
Organiser des célébrations (ex : festival) propres à la culture minoritaire 6,1 % 4,07 25,4 % 5,02
Offrir des activités récréatives et de loisirs dans la langue minoritaire 12,1 % 4,32 17,9 % 4,71
Entretenir des relations avec des organismes communautaires minoritaires 15,2 % 4,67 17,9 % 5,08
Établir un conseil consultatif ou un comité du conseil afférent aux dossiers minoritaires 3,0 % 2,00 6,0 % 3,86
Accorder un véto à la communauté minoritaire sur les décisions du conseil municipal qui aurait un impact négatif 3,0 % 1,63 1,5 % 3,93
Réserver des sièges au conseil municipal pour la minorité linguistique 3,0 % 1,71 3,0 % 3,69
Arborer le drapeau de la minorité 3,0 % 2,67 13,4 % 4,80
Consulter la communauté minoritaire pour identifier ses besoins 6,1 % 4,42 9,0 % 4,54
Considérer l’impact des décisions du conseil sur la communauté minoritaire 6,1 % 4,00 4,5 % 4,50
Établir un quartier « minoritaire » 3,0 % 1,17 3,0 % 3,47




Tableau 3

Contribution potentielle des municipalités canadiennes à l’épanouissement minoritaire
(pourcentage des 33 municipalités du Québec et des 68 municipalités d’ailleurs qui ont donné une réponse positive par rapport aux interventions souhaitables des municipalités canadiennes en matière de langues officielles)

Québec Ailleurs
Offrir tous leurs services dans les deux langues officielles 72,4 74,1
Adapter les programmes et services aux besoins de la minorité 90,0 86,7
Langue minoritaire comme langue de travail municipale 33,3 86,0
Proclamation « bilingue » officielle de la municipalité 78,6 80,7
Agir comme représentant des intérêts de la minorité 53,6 70,4
Contribuer à la vitalité de la minorité linguistique 86,2 93,1



Tableau 4

Collaboration des municipalités bilingues du Canada en matière des langues officielles
(pourcentage des 33 municipalités du Québec et des 68 municipalités d’ailleurs qui ont collaboré avec d’autres instances en matière des langues officielles, ainsi que leur perception par rapport à la qualité de cette collaboration antérieure)

Québec (%) Québec (qualité) Ailleurs (%) Ailleurs (qualité)
Fédéral 52,6 4,10 47,4 4,76
Provincial 40,0 3,40 71,1 4,55
Municipalités avoisinantes 36,8 4,60 48,8 5,00
Autres municipalités « bilingues » 30,0 5,11 56,1 4,71
Organismes minoritaires 47,4 5,17 71,1 5,26